“危”与“机”之间的徘徊——南海危机管控中的“仁爱礁”警示

来源：南海之声

仁爱礁或许是南海自20世纪90年代以来冲突频率最高的地区，也是迄今为止中菲在南海纠葛最为复杂的议题。

2023年的全球地缘政治格局可谓是“危机四伏”。俄乌冲突悬而未决，巴以冲突接踵而至，南海也再度跻身年度国际主要热点事件之一。

回溯过去10年，南海问题的热度似乎从未曾消减过。倘若所言非虚，那么南海问题当真是自冷战结束以后，冲突持续时间最为持久的发生在国家行为体之间的地区热点问题，而仁爱礁或许是南海自20世纪90年代以来冲突频率最高的地区，也是迄今为止中菲在南海纠葛最为复杂的议题。

中国海事直升机航拍非法“坐滩”我南沙仁爱礁的菲方登陆舰（图源：广东省海事局网站）

从所谓“激光事件”到“水炮”和“擦碰”冲突，经历过去一年的发酵，中菲围绕仁爱礁的矛盾已彻底显露。然而，仁爱礁不是也不该是中菲关系当中一道无法逾越的鸿沟，甚至两国管控仁爱礁分歧的经验和教训，对妥善处理南海有关争议其他方面仍具有弥足珍贵的启示意义。菲律宾当和中国相向而行，共同为此作出努力。

仁爱礁纠纷的本质

拨开今天中菲及美国等各方围绕仁爱礁议题的各种关切和争论的迷雾，仁爱礁纠纷的本质是领土主权主张的冲突。

仁爱礁作为南沙群岛的一个部分，由中国最早发现、命名并持续经营开发和有效管辖，这是不容置疑的事实。据有记载的历史资料考证，中国在16世纪就已将仁爱礁称为“断节”，这是中国渔民的习惯做法，即依据岛礁形状给南海岛礁命名。

20世纪30-40年代，针对日本、法国等开始觊觎中国南海诸岛，中国政府进一步梳理包括仁爱礁在内的南海诸岛的确切地理位置及中英文名称，并向国际社会公开以示声明。中文语境下的“仁爱礁”产生于1983年中国政府发布的《南海诸岛部分标准地名》。

菲方公布的仁爱礁搁浅废弃军舰的航拍照片（图源：新华社）

公开的资料显示，菲律宾在1999年之前并未对仁爱礁提出过领土主权主张。1999年5月，菲律宾海军“马德雷山”号坦克登陆舰以“技术故障”为由搁浅在仁爱礁。自此，菲律宾的立场和政策开始从“坐滩”向“实际占领”“主张主权”一步步转变。

2013年4-5月，菲律宾外交部长罗萨里奥、国防部长加斯明多次声称仁爱礁“是巴拉望群岛陆地的自然延伸”，位于菲律宾200海里专属经济区内，是“菲律宾领土”。2023年8月，菲律宾国家安全事务助理乔纳森·马来亚再次宣称：“不会失去一寸领土”。11月，菲律宾外交部声明，仁爱礁是“低潮高地”“不能被占有或提出主权主张”，且“位于菲律宾的专属经济区和大陆架内”，菲律宾对此拥有主权权利和管辖权。

政府高官前后矛盾、语焉不详的表达，恰恰说明了菲律宾试图为永久非法占领仁爱礁编造一套说辞。正如中国国际法学会在2016年的一份报告中所言明的，“《联合国海洋法公约》第13条仅规定低潮高地不产生领海，但并未规定低潮高地本身不是领土。”“只要低潮高地本身可以作为领土或是领土的有效组成部分，中国即可以先占为理由主张对南海相关低潮高地的主权，而在这方面中国有着充足的历史证据。”“中国向来不是依据南沙群岛中的单个孤立的岛、礁、滩、沙来主张自身对南沙群岛的主权权利，而是依据南沙群岛的整体性。”

菲、美、中在仁爱礁的三种结构性矛盾

菲律宾以补给为名、仲裁裁决为掩护，实现在仁爱礁永久存在，这引发了相关各方围绕仁爱礁形成了三方面结构性矛盾。

当地时间2023年10月22日，菲律宾船只擅自闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域，并故意碰撞我海警船。

第一，菲律宾试图保持在仁爱礁的永久性存在进而占有，这与中国维护在南海领土主权之间的矛盾天然不可调和。主权及主权权利高于任何其他国家利益，这是现代国际关系的基本原则。虽然声称仁爱礁不能作为领土进行占领，但菲律宾的策略是以“坐滩”船只为物理掩护、人道补给为托词、仲裁裁决为依靠，在仁爱礁修建固定设施，根本用意仍是永久占领或作为领土取得的一种方式。菲中之间围绕“占领”与“反占领”的矛盾由此引发。

第二，仁爱礁成为菲、中两国民族情绪对立上升的重要原因。我们处在一个信息传播的便捷度和速度前所未见的时代，两国公众对双方军、警、渔船在仁爱礁一线较量的了解几乎是“全景式”的，有时甚至比一线的亲身参与者更加全面和系统。经过加工的信息，加剧了民众的民族情绪。菲律宾民意调查机构的数据显示，在1200人的抽样调查中，超过60%的受访者支持小马科斯政府在仁爱礁采取的强硬立场，而且菲律宾国内不同人群和地区对政府的南海政策的分歧明显下降。新媒体传播手段和假消息泛滥叠加，也使得中国民众对菲律宾在仁爱礁的“得寸进尺”“居心叵测”群情激愤。逐渐上升的民族情绪对立，正在挤压两国政府间围绕仁爱礁的磋商谈判空间。

第三，美国的“安保承诺”和“灰色介入”触发中美在仁爱礁的矛盾。美国虽表面上没有修改1951年《美菲共同防御条约》，明确将南海纳入该条约适用地理范围，但试图借助外交口头承诺的方式，稳固美菲军事同盟关系，维持印太同盟和伙伴体系稳定。拜登政府2023年有关仁爱礁的外交声明已经多次重申这一承诺。除此之外，菲律宾在仁爱礁的运补行动得到了美国空中情报和幕后方案策划的支持，美军的舰船也在仁爱礁现场为菲律宾提供战略性援持。中美在仁爱礁实质上已经是“隔空”较量，这也符合美国“灰色地带战略”的原则和目的。美国在印太区域的霸权野心，正在挑战中国维护海上权益和海上形势稳定的信心、耐心。

中菲管控仁爱礁矛盾的启示

仁爱礁绝不是中菲关系难以逾越的“鸿沟”。“南海争议不是中菲关系的全部”，这是两国共识，也是基本事实。这一共识包含了三个层面涵义：第一，海上争议层面，中菲围绕南海，除了争议，还可以有合作。第二，双边关系层面，中菲关系当中除了海上有关争议，还有经贸合作、人文往来、军事交流和其他安全议题上合作。第三，地区层面，中菲还需要为中国-东盟区域合作及本地区构建和平稳定的安全秩序贡献力量。

当地时间2023年1月3日，菲律宾总统马科斯(右)启程访华。此访也是其任内首次正式访问东盟以外国家。

如果对中菲关系进行麻雀式的解剖，就会发现所谓仁爱礁“困境”仅仅是局部中一隅，更加不是两国关系不可逾越的一道鸿沟。相反，在笔者看来，仁爱礁的特殊、复杂的情势完全可以化“危”为“机”，给管控南海形势以启示。

总结2012年以来，中菲围绕仁爱礁的起起伏伏，有三点启示值得汲取。

第一，临时性措施是管控海上危机的根本。杜特尔特政府期间，中菲在仁爱礁的矛盾实质并未改变也未解决。但双方三条临时特殊性安排，虽然只是“君子协定”，但却有效避免了海上矛盾的激化，一方面菲方得以维持在仁爱礁的人道主义运补，另一方面中方的关切也得到了照顾。这些临时性措施对具体问题具体分析，为海上矛盾点设计个性化危机管控措施，具有普遍参考意义。

2024年1月17日，中菲举行南海问题双边磋商机制(BCM)第八次会议。

第二，互信、诚信原则是一切管控措施的前提。2016年下半年以后，中菲关系围绕南海争议之所以能由“紧张”转向“缓和”，很大一部分原因是基于双方互信的逐步修复。反之，2023年以来两国仁爱礁纠纷再起，主要原因就是菲律宾单方面行为削弱了彼此互信，破坏了诚信的原则。菲方不仅单方面撕毁“君子协定”，不再通报有关运补行动，同时还借机运载用于修建永久性设施的建材物资。菲方还拒绝接受双方约定的核查确认程序，并单方面中止中菲海警机构间的沟通热线。正是这些诱因，导致了两国在仁爱礁对峙局势的螺旋式升温。

第三，排除第三方的干扰是管控好南海分歧的必要条件。美国的外交、军事支持给了菲律宾在仁爱礁步步紧逼的底气。特别是拜登政府一再重申将为在南海遭受武力攻击的菲律宾飞机、公务船等提供保护，这是对菲律宾在仁爱礁采取强硬措施的莫大鼓舞。同时，美国的介入也给菲律宾国内持“亲美”立场的军警部门以错误的信号。

事实上，利用菲律宾搅动南海局势，借助南海议题增加中国海上维权和维护周边稳定的成本，这本来就是美国印太战略的核心内容。因此，仁爱礁“困境”的重要启示是：有关各方只有充分排除第三方力量的干扰，管控南海分歧与矛盾才有可能。

（本文作者：陈相秒，南京大学中国南海研究协同创新中心研究员、中国南海研究院世界海军研究中心主任。）